Belediyelere Kentsel Dönüşüm Yetkileri Tanımlayan Yasal Düzenlemeler Hakkında Rapor
19 Mayıs, 2015.

TMMOB Mimarlar Odası Kentleşme, Mimarlık ve Planlama Komitesi, yasama sürecinde tartışma gündeminde bulunan “5393 Sayılı Belediye Kanununda Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanun Teklifi”ndeki 73.maddenin birinci fıkrasında yapılmak istenilen düzenleme ile 15 Ocak 2010 tarihinde TBMM Başkanlığına sunulanDönüşüm Alanları Hakkında Kanun Tasarısını birlikte irdeleyerek bir rapor hazırlamıştır. 

 

A) BELEDİYE KANUNU'NDA “KENTSEL DÖNÜŞÜM”

Bilindiği üzere Kentsel Dönüşüm kavramı ve uygulamalarının çerçevesini belirleyen iki yasal düzenleme mevcuttur. Bunlardan birincisi 5393 sayılı ve 3.7.2005 tarihliBelediye Kanunu’dur. Diğeri ise 5366 sayılı ve 16.6.2005 tarihli Yıpranan Tarihî ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun’dur. 

Son yıllarda özellikle İstanbul'daki Sulukule ve Tarlabaşı projeleriyle gündemde yer alan “yıpranmış tarihî kent dokuları”nda yenileme uygulamaları olarak yaygınlaşan “kentsel dönüşüm” kavramı, bu kez de 15 Ocak 2010 günü TBBM Başkanlığına sunulan “Dönüşüm Alanları Hakkında Kanun Tasarısı” ile tarihî doku niteliği taşımayan kentsel alanları kapsayacak şekilde yasama sürecine girmektedir.

Bu gelişmeyle birlikte daha önce yine TBMM komisyonlarında görüşülmeye başlanan ve benzer amacı hedefleyen “5393 Sayılı Belediye Kanununda Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanun Teklifi”ndeki 73. maddenin birinci fıkrasında yapılmak istenilen düzenleme, Hükümetçe geri çekilmiş olsa bile, kentsel dönüşüm konusuna siyasi erkin bakış açısını ve beklentilerini sergilemesi bakımından önem taşımaktadır.

Buna göre söz konusu düzenleme, sadece kent merkezlerinde değil, kent çeperlerinde de yasal ya da yasa dışı oluşmuş her türlü yerleşilmiş veya yerleşilebilir kabul edilen alanlarda, şehirciliğin genel ilkelerine ve kentsel bütünlüğü gözetmesi gereken planlama hiyerarşisine uyulmadan, mevzii ve keyfi imar uygulamalarına; dahası insanların yaşadıkları semtlerden adeta zorla çıkartılarak aynı yerlerde dönüşüm adına yeni emlak pazarlama alanları yaratmaya yasal kolaylaştırıcılık sağlamaktadır.

Gerek içeriği, gerekse zamanlaması açısından, müstakil Kentsel Dönüşüm Yasası beklenmeden yürürlüğe girmesi için Belediye Yasası kapsamında yapılmak istendiği anlaşılan bu düzenleme, deyim yerindeyse yeni Sulukuleler yaratılmasını hedeflerken, uygulamada karşılaşılan ve özellikle kültürel miras, mülkiyet hakları ile kamulaştırma ilkelerinden kaynaklanan engellerin kaldırılmasını amaçlamaktadır. 

Nitekim, düzenlemeye ilişkin metinlerde “üzerinde yapı olan veya olmayan, imarlı veya imarsız...” gibi genelde imar hukukumuz ile şehircilik bilimi açısından uygun olmayan tanımlamaların yer alması; söz konusu yapıların yasal olup olmadıklarının önemsenmediği ve “imarlı, imarsız...” gibi bir tür emlakçı diliyle yasal tanımlar yapılmaya çalışılması, amacın planlı kentleşme değil keyfi rant alanları yaratma olduğu kanısını güçlendirmektedir.

Ülke gündeminin özellikle “demokratik açılım” kavramında yoğunlaştığı bir dönemde; söz konusu yeni rant alanlarının belde sakinlerini adeta zorunlu göçlerle yaşadıkları yerlerden uzaklaştırmayı ve böylece boşaltılan alanlarda farklı toplumsal kesimlere hitap eden bir tür emlak pazarlaması planlarını yürürlüğe koymayı hedefleyen böylesi bir düzenlemenin, sadece imar kavramı açısından değil, demokrasi, insan hakları ve kent kültürü bağlamında da Türkiye'nin hak ettiği çağdaş ve gelişkin toplumsal beklentilerden uzaklaşma, hatta daha da geriye gidiş olduğu açıktır.

En genel anlatımla, adına “kentsel dönüşüm” denilecek bu uygulamalar, imar rantı yükselen bölgelerin belediyeler eliyle inşaat ve emlak çevrelerine getirisi yüksek arsalar olarak sunulması; buna yönelik olarak mülk sahiplerinin mülkiyet haklarından kaynaklanacak engellerin kaldırılması; hatta dava açmaya bile kısıtlama getirilerek yargısal denetimin etkisiz kılınması anlamına gelmektedir.

Düzenlemede Büyükşehir Belediyesi ve mücavir alan sınırları içinde kentsel dönüşüm alanı ilan etmeye Büyükşehir Belediyelerinin yetkili kılınması da böylesine tartışmalı uygulamalarda ilçe belediyelerinin olası karşı çıkışlarını geçersiz kılmayı hedeflemektedir. Nitekim aynı alanlarda her ölçekteki imar planı, parselasyon planı, inşaat ruhsatı, yapı kullanma izni belgesi vb. gibi yerel belediye yetkilerinin de Büyükşehirlere aktarılması, kentlerin tüm bölgelerindeki yeni rant alanlarının yaratılmasında ilçe belediyelerini tümüyle devre dışına çıkartmaktan başka bir anlam taşımamaktadır.

Bütün bu değerlendirmeler, söz konusu yasa hazırlıklarını yapan siyasi iradenin “Kentsel Dönüşüm”den neyi amaçladığını yansıtması bakımından, TBMM Başkanlığına sunulan “Dönüşüm Alanları Hakkında Kanun Tasarısı”nın hedefleri hakkında da yeterli fikir vermektedir.

B) “DÖNÜŞÜM ALANLARI HAKKINDA KANUN TASARISI”

Ülkemiz kentlerinde, 1950’li yıllarda başlayan 1970’lerde hızlanan yoğun göçlere bağlı olarak oluşan hızlı nüfus artışı sonucunda, göçle gelen kitlelerin barınma sorunlarını çözecek, onları güvenli, sağlıklı, her türlü teknik ve sosyal altyapısı tamamlanmış yaşam çevrelerinde iskân edecek tutarlı ve etkin politikalar geliştirilmemiştir. Bu sürecin sonunda günümüzde bütün kentlerimizde, kentin fiziki alanının ve yapı stokunun yarısının güvensiz, sağlıksız, hiçbir mimarlık, mühendislik hizmeti almadan ve kentsel teknik ve sosyal altyapıdan yoksun, afet riskinin altında olduğu ortaya çıkmıştır.

Özetlenen bu saptama kapsamında kentlerin en öncelikli sorunu, açıklanan tarzda yapılaşmış kentsel alanların güvenli, sağlıklı hale getirilmesi ve yaşayanları mutlu edecek yaşam çevrelerinin elde edilmesi sorunu olarak belirlenmelidir.

Sıralanan nedenlerle, risk altındaki kentsel alanların ve yapı stokunun öncelikle iyileştirilmesi, güvenli hale getirilmesi amaçlanmalı, dönüşüm ise ikincil amaç olarak afet bölgelerini içermelidir. Son günlerde yaşadığımız Elazığ depremi de açıkça göstermektedir ki, bilimsel bir kentsel dönüşüm öncelikle afet tehdidi olan bölgelerdeki yapı stokunun iyileştirilmesi için ele alınması acil bir gereksinimdir. Bu gereksinim kanun tasarısının gerekçeleri arasındaki satırlarda yer almasına karşın, madde düzenlemelerinde unutulmuş olması yasa tasarısının yöneldiği amacın bu olmadığını açıkça göstermektedir.

Hazırlanmış olan kanun tasarısı taslağının adının yalnızca “Dönüşüm” olması, belirtilen hedeflerle uyum içinde değildir. Başta kanunun adının “Kentsel İyileştirme ve Dönüşüm Alanları Hakkında Kanun” olarak değiştirilmesi gereklidir.

Tasarının maddeleri; Belediye Yasası'nda yapılmak istenen kentsel dönüşüm amaçlı değişikliğe ilişkin yukarıdaki değerlendirmeler ışığında irdelendiğinde; imar ve şehircilik alanında Türkiye'nin hemen tüm bilimsel ve kamu yararına birikimlerinin adeta yok sayıldığı; kentleşmede yasallığın ve planlamanın değil yasa dışılığın ve plansızlığın egemen olmasına yol açan siyasal ve keyfi tutumların meşrulaştırıldığı; yıllardır süregelen ve ülkeyi çok yönlü imar kaosuna sürükleyen arsa ve arazi rantına odaklı yapılaşma politikalarını önlemek yerine daha da destekleyen; hatta aynı politikaları yasal güvencelere bağlamayı öngördüğü anlaşılan bir düzenleme olduğu açıkça anlaşılmaktadır.

Tasarı bu haliyle;

  • Bir “kentsel talan” yasasıdır;
  • Bir “kentsel sürgün” yasasıdır;
  • Bir “kentsel darbe” yasasıdır;
  • “Şehirciliğin, kent ve kentli haklarının, demokrasinin ve kuşaktan kuşağa sağlıklı kentleşme hedeflerinin terk edilmesi” yasasıdır...

Hemen tüm maddelerindeki, bu tanımlamalarımıza neden olan ifade, vurgulama ve düzenlemeler ise özetle şöyledir;

Amaç- Madde 1: Sadece plansız değil, planlı alanlarda da tasfiye açıkça amaçlanmakta; yani yüksek rant alanları yaratmak için sadece göz konulan her yerde operasyon yapılabilmesinin önü açılmaktadır.

Kapsam- Madde 2: TSK' ya ait alanlar dışındaki her yer kapsam içine alınmakta, uygulamaların hiç değilse kentsel planlama bütünselliği içinde gerçekleşmesini sağlayabilecek hiçbir kurala yer verilmemektedir.

Tanımlar- Madde 3: Bu maddede de belirtilen tanımlardan “Dönüşüm Alanı” yetersiz bir ifade olup yine burada da “İyileştirme ve Dönüşüm Alanı” olarak değiştirilmelidir.

“Dönüşüm Alanı Sınırı”nın Bakanlar Kurulu’nca onaylanması koşulu, şehircilik tarihimize planlamanın reddi olarak geçmeye aday bir uygulamanın hükümet güvencesiyle gerçekleşmesi demektir. Bakanlar Kurulu’nun böyle bir sınırı hangi ölçütlere bakarak onaylayacağı belli olmadığı gibi, dönüşüm alanlarının bu yöntemle hükümet kararına bağlanmasında teknik ve bilimsel veriler yerine siyasi süreçlerin etkin olacağı açıktır.

Maddede adı geçen “Dönüşüm Amaçlı İmar Planı”nın nasıl bir plan olduğu; şehircilik biliminin öngördüğü planlardan varsa farkının neler olduğu; böyle bir plan türünün hangi şehircilik ilkesinden kaynaklandığı; dünyada ve ülkemizde hangi şehircilik okulunda öğretildiği de belli değildir. Benzer şekilde “Dönüşüm Amaçlı Parselasyon Planı”nın da şehircilik ve harita-kadastro mühendisliği bilimlerinde karşılığı yoktur. Yapılan değerlendirme kapsamında “Dönüşüm Amaçlı İmar Planı” tanımının tamamen iptal edilmesi daha uygun bir tutum olacaktır.

Maddedeki “dönüşüm projesi” tanımlaması da; mimarlık, mühendislik ve kentsel planlama dallarında bugüne dek gündeme bile gelmeyen, eğitim ve uygulamada örneği olmayan, uzmanlık konusu dahi belirsiz ve “müelliflik” tanımı da mümkün olmayan ifadelerle yer almaktadır. 

Bütün bu bilim ve hukuk dışı “alan”, “sınır”, “plan” ve “proje” tanımlarının yanında, amacı ve işlevi anlaşılır olan yegâne tanım ise “proje ortaklığı”dır. Tasarı bu tanımında, dönüşüm alanlarının belirlenmesinden, rant projelerinin gerçekleştirilmesine ve hatta elde edilecek kazançların üleşilmesine kadar, belediyeler ve TOKİ'nin diledikleri yatırımcılarla istedikleri koşullarda ortaklıklar kurabilmelerine olanak sağlamaktadır.

Genel Esaslar- Madde 4: Ülkemizde sağlıklı ve planlı kentleşmeyi, çevrenin ve kültürel mirasın korunmasını, tarımın ve yaşam kaynaklarının gözetilmesini amaçlayan tüm yasalar ile bunların uygulanmasından sorumlu tüm kurumlar “kentsel dönüşüm” süreciyle sadece “görüş bildirme” işlevleriyle yetinilen bir düzeyde ilişkilendirilmektedir. Söz konusu kurumların görüşlerinin ve tekliflerinin kentsel dönüşüm uygulamalarında etkili ya da yönlendirici olabilmeleri için idarelerin bunlara uymalarını öngören bir hüküm ise maddede yer almıyor.

Sınırın Belirlenmesi- Madde 5: Bakanlar Kurulu'nun onayına sunulacak kentsel dönüşüm alanlarının sınırlarının belirlenmesinde “en az 5 hektar” koşulu dışında hiçbir kriter, bilimsel, kültürel ya da herhangi bir mekânsal veriye dayalı hiç bir ölçüt yoktur. Maddeye göre, kentlerin istenilen her yeri, hiçbir ciddi ve bilimsel neden ve gerekçeye bağlı kalınmaksızın, sadece kağıt dolduracak ve dosya şişirecek bir takım boş ve içeriksiz tanımlamalarla kentsel dönüşüm alanı olarak belirlenip, her türden haritalara işlenebilir.

Bu şekilde ve ciddiyetten uzak gösterim ya da tanımlarla “haritaya bağlanacak”sınırlar içerisindeki tüm gayrimenkullerin, mülkiyet ve kamulaştırma hukukunun genel ilkelerine aykırı olarak dönüşüm projeleri kapsamında rant alanına çevrilmesi de aynı keyfilik içinde gerçekleşebilecektir.

Planlama ve Yapılaşma- Madde 6: Bakanlar Kurulu’nun onayladığı dönüşüm alanlarının bir ay içinde çevre düzeni planlarına -otomatikman- işlenmesini öngörmek, planlamada en üst ölçek olan bu planların “yönlendirici değeri”ni inkâr eden bir anlayışı yasaya yansıtmaktadır. Oysa Bakanlar Kurulu eğer yetki kullanacaksa, onay istenen dönüşüm alanlarının söz konusu çevre düzeni planına uygun olup olmadığını, aynı dönüşümle çevre düzeninin olumsuz etkilenip etkilenmeyeceğini inceleyerek kararını vermelidir. 

Bu nedenle çevre düzeni planlarıyla uyumsuzluk yaratabilecek kentsel dönüşüm alanlarının gerekirse “onaylanmaması” seçeneğinin tasarıda akla bile gelmemiş olması düşündürücüdür. Bunun yerine sadece “onaylanan dönüşüm alanları çevre düzeni planlarına bir ay içinde işlenir” demek, şehirciliğin ve planlama hukukunun tüm bilimsel ve etik kurallarını yok saymaktır.

Dönüşüm alanları kesinleştiğinde, alandaki tüm imar uygulamalarının, hatta ruhsatlı inşaatların bile durmasını öngörmek ise 2863 sayılı Koruma Yasasındaki “sit ilan edilen alanlarda koruma planı yapılıncaya kadar imar işlemlerinin durması” kuralına benzemektedir. Ancak sitlerde koruma planı yapılıncaya kadar “geçiş dönemi kuralları” getirilmekte ve bunları da koruma konusunda uzmanlıkları kabul edilen Koruma Kurulları belirlemektedir.

Dönüşüm alanlarında ise bu tür bir önlem olmadığı gibi, kaçak yapıların dönüşüm projeleriyle yasallaştırılmasına yönelik kurallar düzenlenmektedir. Özellikle elektrik, su vb. gibi teknik alt yapı hizmetlerinden yararlanmış olan kaçak yapı sakinlerine açıkça “imar affı” getiren maddenin hemen tüm fıkraları, kentlerin tüm bölgelerinin inşaat ve emlak pazarına belediyeler aracılığıyla açılmasını sözüm ona “planlayan” hükümlerden ibarettir.

Bu maddenin başta adı olmak üzere 3., 4. ve 5. bendleri iptal edilerek yeniden düzenlenmelidir.

Uygulama- Madde 7: Madde bütünüyle dönüşüm alanlardaki insanların adeta kovulacakları bir uygulama tarzının ayrıntılarını içermektedir. Bu nedenle tasarının bu en uzun maddesi içine eklemlenen “idare (belediye) veya başkanlık (TOKİ) dönüşüm alanında ikamet edenlerin mağduriyetlerinin önlenmesi için gereken tedbirleri alır...” hükmünün anlamı olmadığı gibi, eğer bu “dilek” önemsenirse, kentsel dönüşümden vazgeçilmedikçe asla sonuç alınamayacağı da maddenin bütününden açıkça görülmektedir.

Madde 8- Yukarda hedef ve amaçları yorumlanan uygulamadaki akçeli sorumluluklar ve mali kurallar düzenlenmekte; dönüşümle ilgili çalışmalar için kaynak yaratılması yönünde yetki ve yönlendirmeler tanımlanmaktadır.

TOKİ için- Madde 9- TOKİ' ye daha önce başka yasalarca tanınmış olan “bağımsız” planlama, imar ve uygulama yetkilerinin, birden fazla il veya belediye sınırlarını kapsayacak dönüşüm alanlarında da geçerli olmasını sağlamaktadır. Yani TOKİ bu düzenlemeyle birlikte, tek bir il ya da belediye sınırı içinde kalmaya gerek olmadan, yurt düzeyinde her boyut ve konumdaki “imar imparatorluğunu” daha da güçlendirecektir.

SONUÇ:

Yukarda irdelenen Kentsel Dönüşüm Yasa Tasarısı, ülkede süregelen plansızlığın ve imar karmaşasının çok daha vahim boyutlara tırmanmasına neden olabilecek; Türkiye'nin asıl özlemini duyduğu planlı, kimlikli ve çağdaş kentleşme hedeflerinden daha da uzaklaşılmasını körükleyecek; gerek şehircilik bilimine ve kamusal sorumluluklarına; gerekse mimarlığın ulusal ve evrensel değerlerine aykırı; 80 yıllık planlama birikimlerimizi reddeden ve yasa dışı kentleşmeyi aklayan, talihsiz bir düzenlemedir.

Yapılan değerlendirmeler kapsamında, “Dönüşüm Alanları Hakkında Kanun Tasarısı Taslağı” yeniden ele alınmalı, başta adı olmak üzere içeriği ve madde açılımları kamu yararı çerçevesinde yeniden düzenlenmelidir.

 

 

DİĞER MANŞETLER.